強化公務員回避制度正逢其時
2月23日，記者從國家公務員局獲悉，中組部、人力資源社會保障部近日聯合發(fā)布了《公務員回避規(guī)定（試行）》（以下簡稱為《規(guī)定》），對公務員回避制度作出進一步規(guī)范。
規(guī)定詳情
公務員回避包括任職回避、地域回避和公務回避。按照這一規(guī)定，在任職回避方面，公務員凡有夫妻、直系血親、三代以內旁系血親、近姻親等親屬關系的，不得在同一機關擔任雙方直接隸屬于同一領導人員的職務或者有直接上下級領導關系的職務，也不得在其中一方擔任領導職務的機關從事組織、人事、紀檢、監(jiān)察、審計和財務工作。
在地域回避方面，公務員擔任縣、鄉(xiāng)黨委、政府正職領導成員的，應當實行地域回避，一般不得在本人成長地擔任市（地、盟）黨委、政府正職領導成員；公務員擔任縣級紀檢機關、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門正職領導成員的，應當實行地域回避，一般不得在本人成長地擔任市（地、盟）紀檢機關、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門正職領導成員。
在公務回避方面，公務員應當回避的公務活動主要包括：考試錄用、調任、職務升降任免、考核、考察、獎懲、交流、出國審批；監(jiān)察、審計、仲裁、案件審理；稅費稽征、項目資金審批、監(jiān)管。
這一規(guī)定明確，對擬進入機關的人員和擬調整的人員應當嚴格審查把關，避免形成回避關系。對可能形成回避關系的，應當予以調整；對因婚姻、職務變化等新形成的回避關系，應當及時予以調整。
規(guī)定同時明確，公務員必須服從回避決定。無正當理由拒不服從的，應當予以免職；公務員應當主動報告應回避的情形。有需要回避的情形不及時報告或者有意隱瞞的，應當予以批評教育，影響公正執(zhí)行公務，造成不良后果的，應當給予相應處分。
公務員回避制度是公務員制度的重要組成部分，通過對公務員所任職務、執(zhí)行公務和任職地區(qū)等方面作出限制性規(guī)定，可以減少因親屬關系等人為因素對工作的干擾。規(guī)定的出臺對加強公務員的管理和監(jiān)督，保證公務員依法、公正執(zhí)行公務，促進機關廉政建設具有重要作用。
專家解讀
國家行政學院法學部教授任進在接受記者采訪時表示，《規(guī)定》最大的亮點在于明確了對公務員回避的統一管理體制，并豐富了相關制度、程序和內容。《規(guī)定》強化了對公務員回避的管理與監(jiān)督，強化了對有關機關特別是公務員主管部門及其工作人員的責任，也更具有可操作性。
“與《公務員法》相比，回避規(guī)定最大的特點是劃定了回避范圍、界定了親屬關系，并將重點放在貫徹執(zhí)行方面，總體上看是促進政府廉政建設的有利舉措。” 國家行政學院科研部主任許耀桐告訴記者。
適用范圍擴大到全體公務員
任進介紹說，《規(guī)定》頒布之前，對于公務員回避的相關規(guī)定是1996年人事部發(fā)布的《國家公務員任職回避和公務回避暫行辦法》，至今已經有16年之久。比較看來，《規(guī)定》無論是在制定依據、具體內容、制定主體和適用范圍方面都有顯著的變化。
任進說，今年發(fā)布的《規(guī)定》，是根據《公務員法》規(guī)定的公務員管理體制。他表示，“1996年《暫行辦法》適用范圍較小，主要適用于行政機關公務員；2005年《公務員法》將公務員定義為依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員，公務員的范圍由行政機關擴大到了中國共產黨機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關和各民主黨派及工商聯等七大機關中除工勤人員以外的工作人員，《規(guī)定》的適用對象也隨之擴大到上述七種人”。
“三種回避”基本涵蓋主要情形
《規(guī)定》中把公務員回避的情況分為任職回避、地域回避和公務回避。任進說，1996年《暫行辦法》中只有任職回避和公務回避兩類，而《規(guī)定》的內容，根據《公務員法》的規(guī)定，增加了地域回避，并明確了地域回避的職務范圍。
任進表示，任職回避、地域回避和公務回避，已經基本涵蓋可能影響公務員公正執(zhí)行公務和廉潔從政的主要情形。對其他的情形，如同學回避、師生回避、同鄉(xiāng)回避等沒有規(guī)定。因為，回避范圍的規(guī)定不可能窮盡影響公務員公正執(zhí)行公務和廉潔從政的所有情形，只能規(guī)范主要的情形。這樣規(guī)定，既借鑒了國外關于公務員回避制度的基本經驗，也考慮了我國的具體情況、實際需要和制度的可操作性。
增加“免職”處理 強化監(jiān)督
記者注意到，《規(guī)定》“管理與監(jiān)督”章節(jié)規(guī)定，公務員必須服從回避決定，無正當理由拒不服從的，應當予以免職。任進說，在《暫行辦法》中規(guī)定的回避關系的預防和對違反規(guī)定者予以批評教育或處分的基礎上，《規(guī)定》增加了免職處理，并強化了對有關機關特別是公務員主管部門及其工作人員的責任，強化了對公務員回避的監(jiān)管。
任進表示，公務員回避制度是對公務員監(jiān)督管理的一項重要制度，而不是全部。為防止《規(guī)定》在執(zhí)行中流于形式，要將《規(guī)定》與《公務員法》等規(guī)定的執(zhí)行結合起來；同時，要將公務員回避制度與對公務員的其他監(jiān)督制度，如考核、免職、紀律處分等制度結合起來，提高其執(zhí)行力和效果。
許耀桐還表示，《公務員法》只是提出公務員“應當”實行回避，卻沒表明不實行回避該如何處理，這就為一些公務員的違規(guī)操作留下可乘之機?；乇芤?guī)定相關懲罰性條款的出臺對于破除關系網非常及時，“因為現在確實再也不能拖延下去”。
公務員回避能否拔掉權力根系
“如果我的妹妹在中縣工作，那么不用我打招呼，她的工作和提拔，都會處處受到關照，這是幾千年來的政治傳統。”
——一位當地主要領導對《中縣干部》的作者馮軍旗這樣說道
2011年，北大社會學系博士生馮軍旗的論文《中縣干部》受到了媒體的強烈關注。這篇博士論文中“政治家族”一節(jié)揭示了當地家族政治對基層權力的壟斷。在這個副科級及以上干部僅有1000多人的農業(yè)縣里，竟然存在著21個政治“大家族”和140個政治“小家族”。在這個龐大的“政治家族”網絡中，一些秘而不宣的潛規(guī)則變得清晰可見：
——官位有“世襲”。張?zhí)┛导捌渑鲈群笕伟组w鄉(xiāng)黨委書記，張氏家族的另一成員張得彬及其內弟高玉溪曾先后任中縣縣委組織部副部長。
——凡是副處級及以上領導干部的子女，至少擁有一個副科級以上職務，正科級亦不鮮見。
——政治家族之間并不割裂，往往以聯姻或者拜干親的方式不斷擴大，“幾乎找不到一個孤立的家族”。
——干部子弟的“不落空”。改革開放以來，中縣的強勢單位從最初的計劃經濟壟斷單位變成了政府機關，不變的是，干部子弟們的工作會隨著單位盛衰而流動。
一位老縣長曾這樣比喻：“這是豬進莊稼地，啃了苞谷啃紅薯，啃了紅薯啃南瓜?！?/p>
最令人啼笑皆非的例子是，縣醫(yī)院曾是中縣最好的單位，被稱為標準的“窩子兵”。有一次醫(yī)院里的兩個老醫(yī)生打架，每一方的親戚和關系戶都上來幫忙，這場“單挑”最終變成了“百人大戰(zhàn)”……
同樣是2011年，始于2009年的“茂名官場震蕩”因為一位土生土長的市委書記羅蔭國被檢察機關帶走而到達頂峰。在羅蔭國之前，茂名市有多名官員先后“落馬”，包括兩名副廳級以上干部、含公安局局長在內的三名公安干警、一名區(qū)法院院長、一名市國土局局長，另有市檢察院檢察長跳樓自殺。
茂名官場積弊已非一日之寒。有當地公務員評論說，此次反腐風暴猶如擊鼓傳花，諸多弊案不過是在羅蔭國接手后爆發(fā)而已。在接近羅蔭國的人士看來，羅蔭國在茂名高州為官期間甚為低調。1993年高州撤縣改市，羅蔭國集書記、市長于一身，此后直至1998年6月，一直擔任高州市委書記。 據他回憶，尚在茂名市長任上的羅蔭國常常把一句話掛在嘴邊：“我是鄉(xiāng)下來的，斗不過那些城里人?！?/p>
然而，事態(tài)在2007年4月羅蔭國擔任茂名市委書記以后發(fā)生轉變。至案發(fā)時止，羅蔭國的妹妹、妹夫、妻弟等人分別在茂南區(qū)勞動局、茂名市刑警支隊、信宜市檢察院、茂名市中級法院、茂名市財政局、高州市衛(wèi)生局等部門擔任要職。 茂名當地官場人士認為，羅蔭國未能善終，與其本地成長、本地為官的個人經歷不無關聯。
2011年，曾經的明星市長，廣東省中山市原市委副書記、市長李啟紅這次成為了階下之囚。2011年4月6日，李啟紅內幕交易案在廣州中院第二法庭開始了兩天的公開審理，一同接受法庭審判的還有她的丈夫、弟弟、弟媳等家族成員，十名被告人中有三對夫妻，李家就占了兩對。
李啟紅從政的足跡，始終沒有出過中山市，甚至沒有出過中山城區(qū)。1988年1月，中山市升格為地級市后，李啟紅一直在中山市委、市政府擔任領導職務，沒有交流到其他地級市，也沒有過下鄉(xiāng)掛職。1997年10月至1999年3月，李啟紅擔任中山市委常委、市委組織部部長。
此后，她分別擔任中山市委副書記、市委黨校校長、代市長等職務。2007年1月，李啟紅擔任中山市委副書記、市長、市政府黨組書記。直到2010年5月31日，56歲的李啟紅被中紀委“雙規(guī)”。
土生土長的中山人，李啟紅的家庭成員都在中山，李氏家族在當地有著許多盤根錯節(jié)的裙帶關系，在中山政商兩界都形成了嚴密、復雜、龐大的關系網。這些關系千絲萬縷地結合在一起，由此形成一股很強大的勢力。
國家行政學院公共管理教研部教授竹立家就李啟紅案指出，關鍵是市長、一把手的權力過大，權力的來源、運行沒有制約，權力的運行結果也沒有監(jiān)督；另一方面，其權力的運行不透明、不公開，對于公共政策的制定、干部任用和任免、公共預算都帶來負面影響，現在我們的好多地方都是不公開、不透明的，這為暗箱操作提供了方便，必然產生權力家族化，這也導致了李啟紅家族的形成。
不可否認的是，當前盤踞于一方的家族政治-利益集團仍然存在，它們的根系往往深入當地中國關鍵領域，攫取著本屬于人民的寶貴資源和財富。如前文所述，僅2011年便可以找到以上三個典型樣本，對當前形勢的警惕切不可松懈。
針對本次《公務員回避規(guī)定（試行）》的發(fā)布，中國社科院法學研究所研究員莫紀宏就對記者表示，公務回避本身并非干部選任的硬性標準，也就是“舉賢大可不避親”。但在實際操作情況中，人情交易的泛濫已經使干部招聘、升遷變了味道，出臺這樣的限制性規(guī)定就在情理之中。
地域回避：需要理性看待的異地任職
事實上，中國的異地任職由來已久。早在封建王朝時期，為防止官員結黨營私等弊害，就堅持地方首長的屬籍回避制與三年一屆任滿輪換制度。唐朝制定了較完善的《回避條例》，不許官吏任“本郡州縣及鄰本郡縣官”。起先提出“千里之內不為官”，后又改為“五百里內不為官”、“千里內之不為官”，還有“南人北官，北人南官”的規(guī)定。明朝把全國分為三個大區(qū)，“定南北變調用人”。
而在當今中國，包括省部級高官、高級人民法院院長、省級院檢察長都已實現異地任職或是大范圍交流任職。2007年、2008年，全國黨政機關干部交流人數達63.3萬人。截至2009年12月底，中央管理的干部實行交流任職的共307人次。其中中央、國家機關之間交流107人次，中央、國家機關交流到地方40人次；地方之間交流53人次，地方交流到中央、國家機關66人次，企業(yè)之間交流20人次。
從黨的十七大至2010年，先后有8個省區(qū)市紀委書記、12個省區(qū)組織部長進行了調整，全部由交流干部擔任；目前，31個省區(qū)市黨委書記中有28人是交流干部，占90.3%；除5個民族自治區(qū)外，26個省市政府正職中有20人是交流干部，占76.9%；紀委書記中有19人是交流干部，占61.2%；組織部長中有24人是交流干部，占77.4%。
“我到昆明工作，人地兩疏，和大家無親無故；從未共事過，與大家無恨無怨；只身一人，無牽無掛；所以，工作一定能無恃無畏?！?/p>
——2007年，新任昆明市委書記仇和發(fā)表了這樣的感言
《東方早報》曾刊發(fā)署名文章評論道，仇和的“八無”感言根源于中國地方主要黨政領導和要害部門的一把手均實行異地任職制度，實行這一制度的目的主要是為了避免主要領導干部因在本地為官，與地方關系太深而難以公正從政，但它的消極作用也不可低估。
異地任官在保證地方長官與地方利害關系保持必要距離的同時，也限制了地方長官與當地的融合，不利于地方長官迅速了解情況，開展工作。而且很多時候，異地任職的官員還容易遭地方原有勢力掣肘，難以施展身手。而頻繁的官員輪換又必然進一步削弱地方長官對地方情況的熟悉并強化其行政行為的短期性，從而影響到地方工作的穩(wěn)定和良性發(fā)展。
更為嚴重的是，傳統的異地任官制度，因為權由上授，地方對其長官的權力和政治生命幾乎沒有任何法定的有效控制手段。這不僅容易導致地方長官在中央與地方利益有沖突時完全忽視地方利益，還經常誘發(fā)地方長官欺下蒙上以獲取好處。評論認為，從根本上說，這種異地任官制度并不能徹底解決此項制度原本希望解決的問題。
紅網也曾發(fā)表署名評論表示，干部“異地任職”，加重了干部的“短期行為”。懷有“過客心態(tài)”的外地官員往往從報到之日起，就盤算著何時升遷，沒精力、也沒時間去做那些“前人載樹，后人乘涼”等費力不討好的“潛績”。而是熱衷于搞那些能夠早出政績快出政績、花里胡哨的所謂“顯績”。于是，“形象工程”、“政績工程”、虛報浮夸，甚囂塵上屢禁不絕。一任一個“新思路”，任任都有“新舉措”。
此外，“異地任職”，也可能給腐敗分子以可乘之機?！爱惖厝温殹敝贫群茈y使交流干部完全擺脫人際關系的羈絆，輕松地履行職務。相反，少了家庭、家鄉(xiāng)人民的監(jiān)督，道德方面的約束也往往更容易松脫。由于異地任職，買官者可到干部的“老家”行賄，從而有效地避開了“工作地”組織、群眾的監(jiān)督；由于異地任職，某些耐不住寂莫的異地任職干部之“性交易”能成功地避開“生長地”，從而躲開了家庭的監(jiān)督；由于異地任職，干部對造成嚴重后果的“形象工程”可能更加不負責任。
專家論戰(zhàn)
“異地為官”三人談
對話嘉賓
中國社會科學院農村發(fā)展研究所社會問題研究中心主任 于建嶸
中央黨校黨建教研部教授 蔡霞
民革中央辦公廳副主任 蔡永飛
從“異地為官”到異體監(jiān)督
蔡永飛：不過，“異地為官”在思路上至少有一點還是可取的。這里的“異”字是非常重要的。任何政治組織、政治共同體，都需要一種異己力量的制約和監(jiān)督。實際上，“異地為官”體制，就是一種異體監(jiān)督體制：它是通過外來的掌權者來制約和監(jiān)督地方的政治力量，以免它溢出整個國家的政治體制。
之所以在古代社會“異地為官”體制更為有效，不只是因為那個時候的交通通訊不發(fā)達，最重要的是，盡管古代中國在中央層面出現了政治權力的分解，但那個時候大多數地方還談不上什么社會政治生活，地方政權的職能也比較簡單。
從人類社會的歷史來看，社會政治生活的成熟是市場經濟進入資本主義時代以后的事情，生產力的發(fā)展使社會成員分化為各種利益主體，政治權力的分解也使政治體制精致化。在西方國家就形成了行政權、立法權和司法權的三權分立和相互制衡的體制。
按照中共十七大的提法，我們也需要“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的權力機構和運行機制”。在我國市場經濟的發(fā)展已經帶來了地方社會政治生活日益豐富和深化的今天，在推進地方治理結構調整的時候，如果我們把“異地為官”概括為“異體監(jiān)督”的話，這一政治智慧還是可用的。
比如說，地方政治精英當選為縣級行政首長，他就必須向選民負責，因為選民有選舉權，還要有罷免權（民意代表由選民選舉，當然也要向選民負責），這是縣級地方政權內部民意機關對行政機關的異體監(jiān)督。而縣級地方政權必須執(zhí)行由上級特別是國家立法機關制定的法律法規(guī)，那么縣級政權還必須向上級政權機關負責、接受它們的監(jiān)督，這是來自上級政權機關的異體監(jiān)督。
再有，縣級地方政府執(zhí)行各種法律法規(guī)，還需要受到司法機關的法律監(jiān)督，這也是異體監(jiān)督。實際上，于教授一方面建議改變“異地為官”的回避制度，另一方面，又建議實行地方司法機關工作人員的流動回避制，就是說，在行政權上不應當“異地為官”，而在司法權上，則需要“異地為官”。這里強調的就是司法機關法律監(jiān)督必須保證是一種異體監(jiān)督，以此來保障中央和地方分權之后作為單一制國家的統一性。
于建嶸：是的，關鍵是異體監(jiān)督，這是建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的權力機構和運行機制的一個關鍵環(huán)節(jié)。至于地方司法機關如何對中央負責，既需要理論研究，也需要實踐經驗的總結。比如說，現階段已經存在的海事法院就是一種跨行政區(qū)域的設置模式，這是一種值得推廣的創(chuàng)新模式。
因為要審理與水路運輸相關的案件，涉及河、船、貨、船員等，其管轄權必須以河流為坐標系進行劃分，由于河流的跨域性，海事法院的管轄權也就隨著河流的游動而延伸開來。比如，武漢海事法院的管轄范圍沿長江流域，從重慶到上海上游。
盡管劃分海事法院管轄范圍時并沒有考慮到防止地方保護主義的問題，但它客觀上起到了這個作用。最高人民法院副院長萬鄂湘在調研時了解到，幾乎所有海事法院在審理案件時都沒有遇到地方保護主義的干擾，因為他們的司法管轄范圍與縣長、市長、省長的管轄范圍沒有任何聯系。如果將海事法院的設置模式推廣到所有法院、檢察院，司法機關的異體監(jiān)督就可以大大推進一步。
蔡霞：說到異體監(jiān)督，我認為發(fā)展地方民主，除了政治體制的創(chuàng)新以外，非常需要改革新聞管理體制。沒有相對獨立的輿論監(jiān)督，或者說輿論的異體監(jiān)督，所謂發(fā)展地方民主也是要大打折扣的。
胡錦濤總書記在十七大報告中提出，要“保障人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權”，其實這四個權都與新聞媒體的相對獨立密切相關。
