在公務(wù)員考試剛剛推行的時候，很多行政執(zhí)法類的考生不用考申論。后來所有的考生都要求考申論。國家公務(wù)員考試根據(jù)綜合管理類和行政執(zhí)法類兩類職位所需素質(zhì)能力的不同特點，在同一套試卷中設(shè)置了不同的題目供不同的考生回答，這個傳統(tǒng)是從2007年開始的。盡管兩類考生答的題目不一樣，但是在2010年以前考試大綱對考生的要求卻是相同的。2010年的考試大綱明確提出要分卷考試，并給出了兩個不同的大綱。2011年國考大綱延續(xù)了這一特點。
2011年新大綱
申論是測查從事機(jī)關(guān)工作應(yīng)當(dāng)具備的基本能力的考試科目。申論試卷由注意事項、給定資料和作答要求三部分組成。申論考試按照省級以上(含副省級)綜合管理類、市(地)以下綜合管理類和行政執(zhí)法類職位的不同要求，設(shè)置兩類試卷。
省級以上(含副省級)綜合管理類職位申論考試主要測查報考者的閱讀理解能力、綜合分析能力、提出和解決問題能力、文字表達(dá)能力。
閱讀理解能力——要求全面把握給定資料的內(nèi)容，準(zhǔn)確理解給定資料的含義，準(zhǔn)確提煉事實所包含的觀點，并揭示所反映的本質(zhì)問題。
綜合分析能力——要求對給定資料的全部或部分的內(nèi)容、觀點或問題進(jìn)行分析和歸納，多角度地思考資料內(nèi)容，作出合理的推斷或評價。
提出和解決問題能力——要求借助自身的實踐經(jīng)驗或生活體驗，在對給定資料理解分析的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)和界定問題，作出評估或權(quán)衡，提出解決問題的方案或措施。
文字表達(dá)能力——要求熟練使用指定的語種，運(yùn)用說明、陳述、議論等方式，準(zhǔn)確規(guī)范、簡明暢達(dá)地表述思想觀點。
市(地)以下綜合管理類和行政執(zhí)法類職位申論考試主要測查報考者的閱讀理解能力、貫徹執(zhí)行能力、解決問題能力和文字表達(dá)能力。
閱讀理解能力——要求能夠理解給定資料的主要內(nèi)容，把握給定資料各部分之間的關(guān)系，對給定資料所涉及的觀點、事實作出恰當(dāng)?shù)慕忉尅?/p>
貫徹執(zhí)行能力——要求能夠準(zhǔn)確理解工作目標(biāo)和組織意圖，遵循依法行政的原則，根據(jù)客觀實際情況，及時有效地完成任務(wù)。
解決問題能力——要求運(yùn)用自身已有的知識經(jīng)驗，對具體問題作出正確的分析判斷，提出切實可行的措施或辦法。
文字表達(dá)能力——要求熟練使用指定的語種，對事件、觀點進(jìn)行準(zhǔn)確合理的說明、陳述或闡釋。
閱讀理解和文字表達(dá)是兩類考試都要求具備的能力，不同的有以下幾個方面：
1.省級以上(含副省級)綜合管理類職位的第二條要求是綜合分析能力，而市(地)以下綜合管理類和行政執(zhí)法類職位則要求的是貫徹執(zhí)行能力。什么是綜合分析能力?對綜合和分析有各種各樣的解釋，這兩個詞從辭源上來說都不是中文，而是西文，德國哲學(xué)家康德就把命題分為綜合命題與分析命題。簡單地說，綜合命題就是能夠增加知識的命題，分析命題是不能增加知識，而是在已有的知識上分出來的知識。康德的意思遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有這么簡單。在康德之前和之后，這兩個概念不停地被各個文化和哲學(xué)家使用，變得越來越復(fù)雜也越來越混亂，一些工具書給出了上百種解釋，不過我們這里不去從辭源上說，而只是從日常語言的意義上談。按照我們?nèi)粘５睦斫?，綜合可以說是把各種信息收集起來形成一個整體，分析則是將事物、現(xiàn)象、概念分門別類,離析出本質(zhì)及其內(nèi)在聯(lián)系。很多時候分析在前，綜合在后。我們不管前后，這兩個概念的共同特點都是需要發(fā)揮人的理智的作用，對事物進(jìn)行判斷。綜合分析能力也可以說是對材料的判斷和把握的能力;而貫徹執(zhí)行能力就不需要你分析，也不需要綜合，只要去做就行了。舉個簡單的例子來說，比如就業(yè)在我們國家的形勢是怎么樣的，如果是省級以上的就讓考生自己去分析，你可以認(rèn)為最主要的是由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致的，也可以認(rèn)為人口過多是主要矛盾等等;而市(地)級以下則可能不用你判斷，直接告訴你是我們的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，要你提出措施來調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
2.省級以上考查的第三條是提出和解決問題能力，而市(地)級以下的則是解決問題的能力。這里的差別可以理解為：市(地)級的問題已經(jīng)擺在那里了，你只要去解決就好了，而省級的材料問題不明顯，還要自己去找問題，自己找出問題后再自己解決。這里還要注意到一個細(xì)節(jié)是市(地)級的還要求對“具體問題作出正確的分析判斷”，從這里可以看出，市(地)級的不是不考判斷能力，而是相對省級的題目，它考查的判斷能力要具體一些。
通過上述分析，我們可以作出這樣的判斷：省級的題目要宏觀一些，注重對事物的高度和整體把握;市(地)級的題目要微觀一些，側(cè)重對事物的細(xì)節(jié)把握。
第二節(jié) 考查對象分析——能力走向
一、從單純的執(zhí)行力到判斷力與執(zhí)行力結(jié)合
以前的申論問題都非常簡單，就是材料提出一個問題讓考生談?wù)勗趺醋鼍涂梢粤恕１热?005年的農(nóng)村建設(shè)問題，主要讓考生談怎樣建設(shè)農(nóng)村，而不用判斷農(nóng)村要不要建設(shè)。隨著命題的日益成熟和考生數(shù)量的增加，考試難度越來越大，申論的考查從單純的考查執(zhí)行力到考查判斷力和執(zhí)行力相結(jié)合。以2008年國考為例，怒江水電站是否要興建存在爭議，是不是要建則需要考生自己根據(jù)材料進(jìn)行判斷。這只是一個例子，除此之外我們的根據(jù)還包括：
1.考試大綱。在省級以上(含副省級)綜合管理類職位的考試大綱中，對綜合能力的要求的一項是“綜合分析能力——要求對給定資料的全部或部分的內(nèi)容、觀點或問題進(jìn)行分析和歸納，多角度地思考資料內(nèi)容，作出合理的推斷或評價”。這里要求考生對資料進(jìn)行“合理的推斷或評價”。市(地)以下綜合管理類和行政執(zhí)法類職位的考試大綱中解決問題能力一項的要求是“解決問題能力——要求運(yùn)用自身已有的知識經(jīng)驗，對具體問題作出正確的分析判斷，提出切實可行的措施或辦法”。這里也明確要求考生“對具體問題作出正確的分析判斷”。
2.歷年真題。
2005年國家
第一題：給定資料中提到扶貧資金被擠占挪用的問題。下面列出了解決這一問題的A—E五項措施，其中不正確的是哪幾項?請寫出這幾項的序號，并分別說明為什么不正確。說明的字?jǐn)?shù)不超過200字。
A.要加大縣鄉(xiāng)兩級的財政投入。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，農(nóng)村稅改，縣鄉(xiāng)財政收入逐年減少，只有加大縣鄉(xiāng)兩級財政投入，才能解決扶貧資金的擠占挪用問題。
B.要加大對扶貧專項資金使用的監(jiān)督檢查。監(jiān)督必須貫穿資金分配使用的全過程。要開展事前、事中、事后的全面監(jiān)督，才能解決扶貧資金的擠占挪用問題。
C.扶貧主管部門要嚴(yán)格履行項目審批程序。若出現(xiàn)以立假項目或虛報項目投資而套取扶貧資金的事件，扶貧主管部門應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。
D.必須對扶貧資金管理使用情況實行多部門聯(lián)合的監(jiān)督檢查，同時扶貧資金的監(jiān)督管理權(quán)必須歸屬各級紀(jì)檢部門，才能杜絕扶貧資金的擠占挪用。
E.要實行扶貧資金的統(tǒng)一管理，不能“誰爭取的資金誰使用”。封閉式的資金分配方式，會使一部分直接安排在部門或項目中的資金脫離了財政的監(jiān)督管理。
2008年國家
第五題：給定材料11列出了其職能部門準(zhǔn)備對反對意見給予答復(fù)的基本內(nèi)容，請指出這樣答復(fù)存在哪些明顯問題，并就存在的問題分別說明怎樣修改補(bǔ)充。
要求：1.不從格式、語言上談問題，僅從內(nèi)容上指出主要問題。2.分條作答，指出一個問題，接著寫出修改補(bǔ)充的內(nèi)容。3.條理清楚，表達(dá)簡潔流暢，不超過500字。
2009年國家
第二題：“給定資料11”提出了解決我國糧食問題的對策，認(rèn)為提高糧食價格是關(guān)鍵之策，不必?fù)?dān)憂對低收入人群的影響。他的這種觀點有沒有道理，為什么?請談?wù)勀愕囊娊狻?/p>
要求：觀點明確，分析恰當(dāng)，條理清楚，不超過400字。
第三題：“給定資料5”對內(nèi)地省區(qū)“歡迎沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”的口號提出質(zhì)疑。請對此進(jìn)行分析，談?wù)勀愕囊娊狻?/p>
要求：觀點明確，分析恰當(dāng)，條理清楚，不超過300字。
2007年北京應(yīng)屆生
結(jié)合“給定材料5”“給定材料6”和“給定材料9”，談?wù)勗诂F(xiàn)階段用網(wǎng)上聽證的方式召開價格聽證會是否可行。要求：簡要明確，字?jǐn)?shù)不超過300字。
2009年湖南
給定資料涉及對是否應(yīng)該再次提高個人所得稅起征點問題的截然不同的兩種意見。請梳理給定資料，加以分析綜合，分別列出兩種意見各自的理由。要求:全面周到，準(zhǔn)確無誤，條理清晰，言簡意賅，限400字以內(nèi)作答。
這種題目非常多，在些不一一列舉。這些題目的共同特點是先對一個爭議進(jìn)行判斷，然后在判斷的基礎(chǔ)上提出意見或者建議。
二、從單純的能力到背景知識和能力結(jié)合
能力(capacity)這個詞在西文中很多時候都與知識(knowledge)相對，它是指一種顯現(xiàn)出來的功能。而知識只是一種理論，知識有可能轉(zhuǎn)化成為能力，也有可能什么都不是。我們作出這樣的判斷同樣有兩個方面的依據(jù)：
第一，考試大綱。以前的申論考試考查的主要是能力，我們可以從2009年的考試大綱中看出來：“主要通過考生對給定材料的分析、概括、提煉、加工，測查考生解決實際問題的能力，以及閱讀理解能力、綜合分析能力、提出和解決問題能力和文字表達(dá)能力?！倍?011年新大綱中出現(xiàn)了“要求借助自身的實踐經(jīng)驗或生活體驗，在對給定資料理解分析的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)和界定問題，作出評估或權(quán)衡，提出解決問題的方案或措施”?！耙蠼柚陨淼膶嵺`經(jīng)驗或生活體驗”就是要將考生的背景知識和考試結(jié)合起來。注意，這里的背景知識不是專業(yè)知識，而是一些常識。
第二，歷年真題。
第三節(jié) 話題特點分析
一、公共性
公共性，簡單地說，就是這些事件是共同的事，而不是哪個主體自己的事。從否定的方面說，它不是哪一個行業(yè)、哪一個地區(qū)或者哪一個時段的事件;從肯定方面說，它是涉及整個社會甚至是全人類的事件，這些事件是需要通過大家的共同努力來完成的。這里的“大家”包括多個方面：國家、集體、行業(yè)、企業(yè)、中間機(jī)構(gòu)、個人等等。比如藥品安全問題，政府有責(zé)任進(jìn)行監(jiān)管，行業(yè)有責(zé)任自律，藥品安全檢測機(jī)構(gòu)有責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督，企業(yè)有責(zé)任加強(qiáng)自身的社會責(zé)任意識，個人有責(zé)任協(xié)助調(diào)查與監(jiān)督。公共事件具有社會性，這樣的事件沒有任何一個單方面的力量能夠把它處理好。2005年的“三農(nóng)”問題看起來好像是農(nóng)民自己的問題，而“三農(nóng)”問題的出現(xiàn)從原因上來說，不僅僅是農(nóng)民自己的原因;從后果上說，這個問題解決不好，將給社會、給國家?guī)硪幌盗械挠绊?，所以，這樣的問題就不再是一個簡單的農(nóng)業(yè)問題了。再比如2004年的汽車發(fā)展問題，看起來也是一個單獨的行業(yè)發(fā)展問題，而材料反映出的卻是汽車工業(yè)的發(fā)展對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性以及這樣的發(fā)展和公共交通的關(guān)系問題。
二、長期性
社會問題不會今天突然出現(xiàn)，明天就消失了，而是持續(xù)的;也不會是這個地區(qū)有而別的地區(qū)沒有。我們知道有的地方公務(wù)員考試看起來喜歡考地方的問題，也就是本省本區(qū)域的問題，尤其是浙江省考特別明顯。但是浙江省考2009年3月考的是如何應(yīng)對金融危機(jī)問題，還考過社會保障和公平問題、能源危機(jī)的問題，沒有一個不是全國普遍存在的，它只是結(jié)合了一些當(dāng)?shù)氐睦影堰@些問題引出來。國家公務(wù)員考試就更不用說了，比如2008年的環(huán)境污染問題，2009年涉及的技術(shù)落后、創(chuàng)新不足問題，2010年的海洋開發(fā)利用與保護(hù)問題等等。很多考生在參加地方公務(wù)員考試的時候，總是想去收集地方時事熱點。我經(jīng)常開玩笑說，你想要知道我們申論考試考什么，你就看看我們從中央到地方，從20世紀(jì)到21世紀(jì)的政府工作報告當(dāng)中每年都說要解決，但總是沒有解決了的問題，就是我們申論考試要考的話題。
三、現(xiàn)實性
我們前面說到社會問題是普遍的和長期存在的，但是不同的時代背景下有其突出的問題。比如環(huán)境污染和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都屬于社會問題，它們之間有時候又會存在矛盾，如果存在矛盾，而必須加以取舍的時候，對于我們的政府來說哪一個更加重要呢?這就要看現(xiàn)實條件，也可以說是歷史背景。如果是在二十年前甚至十年前，相對來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加重要。而現(xiàn)在，我們的社會經(jīng)濟(jì)取得了很大的進(jìn)步，尤其是經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了驕人的成就，盡管遇到了金融危機(jī)，我們的經(jīng)濟(jì)還是呈較快速度增長，在這種背景之下，環(huán)境保護(hù)就顯得更加重要。2001年四川省申論考試考的是一個招商引資的問題，材料里涉及的內(nèi)容主要是招商引資中存在的不足，對策也是根據(jù)如何讓我們更多更好地招商引資提出來的。2006年北京市同樣考到一個招商引資的問題，材料涉及的內(nèi)容和四川省考的恰恰相反，主要是說我們盲目地招商引資，把一些騙子都招來了。這里非常明顯地體現(xiàn)出，時代變化了，資金的地位下降了，對生態(tài)效益的要求提高了。時代變化也帶來了價值取向的轉(zhuǎn)變，我們政府以前單純地強(qiáng)調(diào)GDP，現(xiàn)在加了兩個口號，一個是綠色GDP，一個是單位GDP能耗，同時還提出了居民的幸福指數(shù)、文化建設(shè)等等概念來消解GDP作為考核官員和政績的核心地位。2010年國考的海洋開發(fā)利用與保護(hù)問題也同樣是屬于這樣的問題。
四、復(fù)合性
在2007年國考大綱中明確提到：“材料通常涉及某一個或某幾個特定的社會問題?！弊?007年以后，申論材料并非一年只涉及一個問題，而都是涉及一個以上的問題。2007年國考講了兩個方面的話題，一個是征地過程中的社會矛盾與沖突，另一個是土地的保護(hù);2008年國考看上去是講怒江的問題，好像是一個問題，但仔細(xì)閱讀材料會知道，材料中也講了兩個方面的問題，并且是兩個完全相反的問題，即怒江水電站建還是不建的問題;2009年國考也是兩個方面的主題，一個是“三農(nóng)”問題中的糧食和扶貧問題，另一個是科技創(chuàng)新的問題。地方公務(wù)員考試同樣也出現(xiàn)這個走向，如廣東省，2006年只考了垃圾短信治理這個單一的問題;2007年考查的是農(nóng)村文化建設(shè)問題，看起來好像是一個問題，但是在這個問題中又穿插了一個小問題，就是如何有效治理農(nóng)村“****彩”的問題。治理“****彩”和農(nóng)村文化建設(shè)相關(guān)，但是它們還是存在區(qū)別的。第一，“****彩”的治理更加微觀、具體;第二，“****彩”的治理問題還涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會治安等。2008年廣東省申論考試也考查了兩個主題，一個是社會救助體系的完善，一個是義工組織的建設(shè)?？疾橹黝}最多的應(yīng)該是江蘇省，在2009年的申論考試中，材料分別涉及經(jīng)濟(jì)危機(jī)的處理、社會保障和救助體系的建立以及政府的問責(zé)三個不同方面的主題，2007年申論考試涉及的主題更是多得讓人眼花繚亂，使很多考生在做概括的時候難以取舍，痛苦不已。相關(guān)的材料將在本書后面給出，并附上詳細(xì)解答。
這里說了這么多，就是想提醒大家，以后再做練習(xí)的時候，要選擇復(fù)雜的材料，而不要去選那些簡單的材料，這樣才能起到好的作用，才能使練習(xí)更加具有針對性。
